上海出台第三批《禁止、限制和控制危险化学品目录》

　　作为国际交通和贸易的重要枢纽，上海吸引聚集了众多物流运转和进出口企业，城市生产和运行的安全隐患也随之而来，因人口众多、制造业和物流业发达，危险化学品需求量大，全市各类危险化学品从业单位超过1.7万家，危险化学品的安全管控成为当务之急，时刻考验着上海这座特大型城市管理水平的成色。

　　隐患骨鲠在喉，鞭策上海先试先行。早在2012年，上海就在全国首创《禁止、限制和控制危险化学品目录》（以下简称《目录》）管理制度；时隔两年，上海又推出第二批《目录》。两批《目录》从负面清单的角度出发，明确规定了对上海不同区域、种类危险化学品禁止、限制和控制的要求。

　　如今，距离上一批《目录》实施又过了两年，上海并未歇下改革创新的步伐，继续坚持不懈地“补好短板”“用硬杠杠拧紧城市安全螺丝钉”。上海市安全监管局在前两批《目录》的基础上进行了细化、优化，并呼应上海自身产业转型升级的进程，正式推出第三批《目录》，并将于7月1日起实施。

　　本次《目录》以创新正面清单管控为亮点，重点聚焦工业园区封闭管理全程受控、仓储环节精准动态定置管理、化学品登记报送等方面制度措施创新的突破。

　　伴随着新一批《目录》的出台和实施，上海在危险化学品监管领域的目标必将更加清晰，力争全国“改革开放排头兵、创新发展先行者”的步伐也更加坚定。

　　三批目录

　　层层推进适应城市安全要求

　　从2012年至今，每隔两年推出一批的三批《目录》各有特点，但历数其中的细则，不难发现，《目录》的更新既有方向上的延续，也有机制上的完善，更有思路上的创新。总体而言，是以上海市产业发展的调整为基础，以“安全发展”为红线，以确保“城市生产安全和运行安全”为底线，通过不断适应改革进程而层层推进。

　　2012年6月推出的dy批《目录》，分全市禁止、中心城区禁止、限制和控制三部分内容，以生产储存、经营、使用和运输等环节为脉络，规划清晰，涵盖全面，为危险化学品受控奠定了数据和程序基础。

　　2014年6月，第二批《目录》发布实施，延续了dy批目录的总体框架，并进一步细化要求，对危险化学品企业安全资质、档案管理等细微环节进行具体规定。该批《目录》还首次提出了集约化管控和安全生产信用体系管理制度，具有前瞻性地规定新建危化生产企业和化工型的使用企业应当设在上海化学工业区和金山第二工业区内，已建相关企业也要按照上海市相关产业结构调整政策逐步调整，并鼓励搭建生产、经营、储存和运输危险化学品的交易平台，实现相关信息的实时交互。

　　2016年7月1日，第三批《目录》将实施。本次目录有较大程度的调整，无论是文件总体结构上，还是各区域管理细节上，都有新的变化，更趋严格、精准、科学。与以往两批《目录》不同，本批《目录》主要由全市禁止、工业区禁止、中心城区限制和控制等部分组成，新增了关于化工集中区的管理规范，与当前国家化工园区的建设和危险化学品企业退城入园的政策“看齐”。此外，第三批《目录》中的中心城区部分还首次将危险化学品“负面清单”改为管理的“正面清单”，进行了管理方式上的创新。

　　中心城区

　　创新方式实施正面清单管控

　　前两批《目录》的危险化学品负面清单规定了哪些危险性大的危险化学品在哪些区域禁止生产、使用和流通，其核心是“法无禁止则可为”，在一定时期内对危化品的管控起到了积极的作用。上海作为国际化大都市，随着经济的转型、产业导向的转变和建设有全球影响力的科创中心的战略定位，必然导致中心城区危险化学品的大宗生产、运输减少，而为城市运行保障和市民生活服务的危险化学品却一样也不能少，同时，配合科技创新使用的危险化学品种类反而有所增加。这种新常态，对政府的管理和服务提出了新的更高的要求。

　　第三批《目录》中所提的“正面清单”，是指《目录》中列出的危险化学品允许在外环线以内的中心城区进行工业化使用、运输和储存。在该正面清单内的危险化学品，可由相关资质单位按程序实施配送，而未在该《目录》中的其他品种，则只能以试剂形式流通。

　　为了加强对化学品流通安全的管控，《目录》还将指定相关危险化学品的运输方式。例如，中心城指定区域内涉及国计民生的汽柴油、液化气、制冷剂以及工业气体等危险化学品可以专用槽车或者厢式货车进行配送，而规定之外的其他品种一律只能通过厢式货车运输。由此，监管部门就可以通过车辆核载，进一步控制在中心城区流通的少量危险化学品，并将运输危险化学品的信息嫁接到车辆信息平台上，进行实时监控。

　　相比前两批《目录》对危险化学品作出的禁止、限制和控制的“负面清单”要求，第三批《目录》中包含的“正面清单”遵循“法无允许不可为”的原则，将更有利于监管部门掌控辖区内危险化学品的流通情况。

　　从实际情况来看，产业调整进程相对靠前的中心城区也确实适宜变换管理方法，将管理重点集中在“正面清单”所列的种类上，即规定了中心城区只能有什么，其他不确定性的危险化学品要想进入，就必须通过论证和登记等途径，从而进一步受控。

　　工业园区

　　细化政策封闭管理全程受控

　　近8年来，上海累计投入资金超过18亿元，对490多家危险化学品生产储存企业进行关停。到2015年底，上海危险化学品相关企业基本实现进区入园，集约化程度进一步提高。在此基础上，第三批《目录》专门对工业园区危险化学品的管理作了规定，对国家或市级批准的园区内企业、园区外已有、新建企业等方面分别制定了引导政策，以此逐步推进园区的封闭式管理。

　　《目录》提出，对于在国家和市级批准的园区内从事危险化学品相关活动的企业，按照列表名录进行清单管理；对于不在该区域内的生产和化工型使用企业，原则上均要调整，实现退城入园；对于确需保留的企业，根据企业具体情况，由所在地区县人民政府给出书面意见。

　　在产业规模方面，除杭州湾北岸化工产业带外，各区县原则上不再新建危险化学品企业。确有特殊需求的，应按法定程序办理。通过这一方案的层层引导，上海将更加迅速地实现现代化、集约化的园区管理，及时有序地清理园区外安全水平参差不齐的危化企业，并通过集约化程度的提高，将企业、人员、化学品都纳入监控视野。

　　目前，杭州湾北岸化工产业带已经在逐步实行安全监管、道路运输、应急监管等联动联控，并将利用物联网手段加以强化，建设危险化学品信息监控平台和电子标签自动识别系统。类似于高速公路ETC模式的射频识别技术，也已经在园区车辆进出上有所应用。在危险化学品包装方面，也有二维码、条形码等信息技术正在探索。

　　同时，封闭式管理也并非简单的“一墙之内”，而是包含了危险化学品运输和使用环节的全程受控，因此，区域联动将在园区危险化学品管理上发挥更大作用。以位于金山和奉贤地区的上海化工区为例，园区危险化学品的监管和发展不仅会发挥管委会的作用，也会与金山、奉贤两区的总体发展相适应。

　　除了分情况逐级细化政策和封闭式管理外，上海安全监管部门还尝试以第三方提供技术服务的方式，为园区企业安全再加一道保险。以金山第二工业区为例，其已连续3年购买安全生产第三方技术服务，对园区内的企业开展检测维修、安全监督，通过第三方专业技术人员的直接在场监督，强制要求企业在检修环节严格遵守操作规定、认真履行安全保障流程。目前，这种方式已在事故率最高的检修环节成功实施超过7000次，下一步将鼓励其他化工园区推广实行。

　　仓储环节

　　科学精准施行动态定置管理

　　上海涉及危险化学品仓储的企业众多，上海于2006年率先对危险化学品仓储企业实施储存备案管理。2012年起，上海按照《危险化学品安全管理条例》的规定，将危险化学品仓储企业纳入经营管理。

　　天津港“8.12”特别重大火灾爆炸事故，充分暴露了仓储环节存在危险化学品混堆混放、出入库管理混乱、超量储存、管理薄弱等问题。吸取事故教训，上海全面提升危险化学品仓储环节的安全管控水平，创新监管举措，对危险化学品仓储经营企业实施“筛选比对后的动态定置管理”，要求企业对三年以来的储存品种及年动态储存量进行全面筛选比对。

　　在此基础上，按照企业实际经营最大量的品种进行分类，结合采购、流向等信息，依次核定品种的最小定置储存量、动态周转量和最大库存量，对常用的、量大的储存品种，划定区域、仓间，严格规范、有效管控危险化学品仓储。

　　对包括化学试剂类的数量少、品种多的危险化学品，也核定区域、规范管理。安监部门将督促企业重新核准、明晰相关库存量、周转量，健全管理制度、细化操作手册、落实岗位培训，做到作业场所的台账、手册、标签、MSDS、应急预案等精确、有效、管用，从而全面提升企业仓储的科学化、规范化、标准化的定置管理。

　　此外，安监部门还参照国外管理经验，尝试由安全生产责任险第三方服务单位，对企业仓储实施动态定置管理的情况进行安全评估，同时在仓储环节着力实施电子标签系统，做到来源可追溯、去向可追踪。

　　目录之外

　　实施登记报送落实主体责任

　　每天都有新的化学品进入到我们生存的空间，如何让化学品既满足人们的现实需求，又确保其安全，这是全世界研究的课题。

　　欧洲为了加强化学品监管，制定了《化学品的注册、评估、授权和限制》，简称REACH法规，对化学品实行“全生命周期”监管、更强调用数据“说话”。该法规规定，任何在欧盟流通的商品都必须有一个列明化学成分的登记档案，并说明制造商如何使用这些化学成分以及毒性评估报告。主管部门将评估每一个档案，如果发现化学品对人体健康或环境有影响，就可能采取更严格措施，化学品可能会被禁止使用或者需要经过批准后才能使用。

　　第三批《目录》借鉴了REACH法规的管理思路，尝试对《危险化学品目录（2015版）》以外危险特性不明的化学品建立登记报送制度，按照“谁主张、谁举证、社会听证、行业属地报送”的原则，规定中心城内的科研、学校、医院等单位及工矿商贸企业使用未列入《危险化学品目录》但危险特性不明的化学品的，应当根据国家有关物质安全技术说明书的要求，准备理化特性、防护措施及应急措施等有关材料，到上海市危险化学品登记办公室进行登录。

　　此举首先落实了使用单位作为使用者的主体责任，如果要使用化学品，就要举证，说明化学品的危险性；其次，上海市危险化学品登记办公室承担了组织社会听证的职责，为使用单位及相关检验检测机构对化学品的危险性辨识进行核对；最后，按照“管行业必须管安全”和安全生产属地化的原则，进一步落实行业和属地的监管责任。

　　此外，《目录》还要求安全生产监管部门建立信用信息系统，实行“黑名单”动态监管制度；鼓励科技创新产业园区、高校及科研单位等实行集中仓库管理，由专业试剂公司统一运维管理。

　　第三批《目录》实施后，上海还将进一步梳理各区域危险化学品各环节的数据，并结合化学品登录的工作，力争出台全市各区域的“正面清单”，实现目录式清单化管控方式，全面实现危险化学品的安全管控目标。